近年來，受英國脫歐、難民危機和右翼勢力抬頭等因素影響，在歐盟內部，中東歐國家與西歐及北歐國家間齟齬不斷。分析認為，此次峰會再次暴露出歐盟內部權力關系的不平衡性和在優(yōu)先議題選擇上的巨大分歧。
談判各方分歧巨大
此次歐盟特別峰會火藥味十足。
據(jù)美聯(lián)社報道，歐盟27個成員國在英國脫歐問題上展現(xiàn)出的團結已消失殆盡，取而代之的是圍繞自身利益的爭斗。每個成員國領導人在圓桌會議上都拿出自己的方案，主張不同的優(yōu)先議題。歐洲理事會主席米歇爾不得不與各國領導人“單聊”，但到21日凌晨也未見突破性進展。
《歐洲政治周報》報道，歐盟成員國的預算立場分歧嚴重，主要集中在四方面。
第一，預算規(guī)模多大？歐盟委員會建議最新財政預算總額占全體成員國國民總收入（GNI）的比例為1.1%。荷蘭、奧地利、瑞典和丹麥等預算
第二，“蛋糕”怎么分？歐盟預算主要圍繞三大部分，即農業(yè)補貼、推動地區(qū)均衡發(fā)展的“團結基金”以及促進研究、創(chuàng)新、移民、防務等新議題的預算。德國等凈出資國對歐盟補貼依賴度低，主張削減對傳統(tǒng)項目的財政支持，加大對氣候政策等新議題的支持；東部欠發(fā)達成員國認為，削減“團結基金”將制約自身發(fā)展，擴大與發(fā)達成員國的差距；法國作為發(fā)達國家和農業(yè)大國處境尷尬，因自身財政困境而無力多出錢，又不希望農業(yè)補貼削減太多。
第三，預算“返還”機制是否延續(xù)？根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，成員國就某項歐盟預算的受益程度若嚴重低于他國，可主張歐盟返還已繳納的部分“會費”。英國“脫歐”后，法國等國希望終結“返還”機制，但荷蘭、奧地利、德國等國堅決要求保留。
第四，預算是否綁定政治？部分西歐、北歐成員國希望借歐盟預算強化對成員國政治、法治狀況的約束，一旦認定有違歐盟傳統(tǒng)價值觀，可切斷相關預算支持。這一舉措被視作針對波蘭、匈牙利等對歐盟有政治抵觸的成員國。
“歐盟長期預算歷來是成員國利益協(xié)調平衡的產物。爭吵和短期內沒有達成共識都是常態(tài)。但此次峰會有一些新變化。”中國國際問題研究院歐洲研究所所長崔洪建認為，一方面英國脫歐導致資金出現(xiàn)巨大缺口，歐盟預算需要重新“定盤子”，但此次預算方案與英國脫歐前相比不降反升，擴張型的預算方案想得到支持勢必更難；另一方面，新一屆歐委會提出一些新議題，如綠色協(xié)議、氣候變化和推動歐盟戰(zhàn)略自主等，導致分歧的范圍擴大。
內外雙重因素交織
報道稱，此次峰會談判被一些要求“節(jié)衣縮食”削減預算的國家所支配，這一陣營以荷蘭等凈出資國為代表。而另一陣營是以西班牙為代表的“歐洲雄心之友”，共16個國家，要求擴大對歐盟內部欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展援助。作為歐盟核心國家，法德兩國不屬于兩大集團中的任何一方。但兩國也各有政策重點。
“歐盟特別峰會受到內外部雙重因素影響。”崔洪建認為，一方面，歐盟內部出現(xiàn)利益訴求多向度趨勢，想找到一個符合多數(shù)人和多數(shù)國家意向的預算方案很困難；另一方面，外部因素逐漸滲透，加大了歐盟內部達成共識的難度。
據(jù)德新社報道，此前聲稱“北約已腦死亡”的法國總統(tǒng)馬克龍，希望防務項目能得到更多的資金支持，讓歐盟未來的防務更加獨立。對此，一直希望借助美國軍事力量對抗俄羅斯的東歐國家堅決反對。
崔洪建認為，隨著英國脫歐和外部勢力的插手，歐盟預算不再只是技術性問題，而是變得越來越政治化。
除了填補英國脫歐造成的資金空缺，即將舉行的英歐自貿談判，也是此次峰會的重要分歧點。
英國《太陽報》評論稱，英國政府稱，歐盟特別峰會已因為英國脫歐自貿談判而陷入混亂。由于各國紛紛就自貿談判提出了自己的要求，歐盟處于應接不暇的狀態(tài)，“分裂且分心”。
“此次峰會時間點很微妙。”崔洪建認為，英歐自貿談判是塊難啃的“硬骨頭”?，F(xiàn)在，英國已經成功度過脫歐造成的政治混亂期。在這個節(jié)骨眼上，歐盟內部需盡快形成統(tǒng)一立場，掌握談判主動權。否則，歐盟內部的分歧，未來可能會被英國利用。
如何防止這種情況發(fā)生？崔洪建認為，歐盟可能會盡量切割內部預算分歧和與英國自貿談判立場的關聯(lián)，“但歐盟內部矛盾仍將不可避免地成為英國的談判策略”。
影響歐盟未來走向
按照歐盟長期預算制定流程，預算提案必須經由歐盟領導人峰會一致通過，并在接下來由歐洲議會投票批準才能生效。而鑒于目前的進展狀況，外界普遍認為歐盟2021至2027年長期預算存在延誤執(zhí)行的風險。
丹麥首相弗雷德里克森21日表示，歐盟可能有必要在3月舉行另一次峰會，以便27個成員國之間達成妥協(xié)。而馮德萊恩警告時間緊迫：“如果今年內達不成一致，可能未來7年就沒有預算資金來支持伊拉斯謨計劃、科研活動、區(qū)域發(fā)展和邊境管控等。”
“雖然此次峰會歐盟各國圍繞長期預算的爭吵很激烈，但未來達成妥協(xié)可能性很大。”崔洪建認為，歐盟各國還是會在預算框架內，通過談判尋求妥協(xié)。
至于何時達成妥協(xié)，達成怎樣的妥協(xié)，崔洪建認為：一是要看出資多的大國怎么發(fā)揮作用。有可能幾個出資大國會形成陣營，對其他成員國施壓，最終達成協(xié)議；二是要看場外因素，如德國政局、法德的協(xié)調進度和一些成員國的要價價碼。
此次歐盟特別峰會折射出歐盟內部諸多矛盾，將深刻影響歐盟未來走向。
波蘭華沙大學歐洲中心主任格拉茨克分析說，目前，東西歐國家在司法、移民、環(huán)境、預算分配以及對外關系上存在諸多分歧。這是英國“脫歐”后影響歐盟未來走向的關鍵因素之一。能否彌合這些分歧也是對歐盟決策力和執(zhí)行力的考驗。
“歐盟需要重新平衡內部權力，整合資源以實現(xiàn)軟硬實力平衡，應對大國競爭。”崔洪建認為，歐盟現(xiàn)在還處在一個政治調整期。因此，未來歐盟將在經貿和外交方面更保守、更現(xiàn)實、更具防御性，但也會適當展現(xiàn)擴張性。比如，歐盟正在緩和與俄羅斯的關系，朝著歐盟+的方向發(fā)展。
